Dr. Mihaela Cuțui-Pardos analizează cele cinci pagini ale Notei de fundamentare a noului Regulament EMC al CMSR și arată că documentul descrie procesul de consultare și enumeră cifre (100 de credite cu prezență fizică, 0,5 credite pe oră de EMCD, 750 de membri, 60 de zile), dar nu demonstrează, în lumina Legii nr. 245/2020, necesitatea și proporționalitatea fiecărei restricții.
În ultima perioadă am criticat public, atât pe rețelele de socializare, cât și în scris, pe platforma de specialitate, proiectul noului Regulament privind educația medicală continuă elaborat de Colegiul Medicilor Stomatologi din România.
Am arătat restricțiile propuse și mecanismele prin care CMSR intenționează să extindă controlul asupra modului în care medicul stomatolog își realizează educația profesională continuă.
Gravitatea modificărilor m-a determinat însă să fac un pas înapoi și să pun o întrebare mult mai simplă:
Pe ce fundament juridic și factual au fost construite toate acestea?
Pentru că înaintea regulamentului există fundamentarea lui.
Iar înaintea oportunității există legea.
Am luat, prin urmare, Nota de fundamentare publicată chiar de CMSR și am analizat-o separat de proiectul Regulamentului EMC.
Documentul are numai cinci pagini.
Problema nu este însă că are cinci pagini. O fundamentare poate fi scurtă și impecabilă.
Întrebarea este alta:
Ce fundamentează efectiv aceste cinci pagini?
Și tocmai de aceea merită citite foarte atent. Nu numai pentru ceea ce spun, ci mai ales pentru ceea ce nu spun.
1. CMSR anunță o „reformă de fond”
Prima frază a documentului este categorică:
„Noul Regulament privind Educația Medicală Continuă reprezintă o reformă de fond a modului în care este organizat sistemul de EMC destinat medicilor stomatologi.”
Așadar, chiar CMSR califică intervenția drept „reformă de fond”.
Nu ajustare tehnică.Nu corectare punctuală.Nu simplă actualizare.
CMSR precizează apoi obiectivele: un sistem mai clar, mai predictibil și mai ușor de aplicat, un cadru unitar la nivel național și o evidență coerentă a obligațiilor profesionale.
Acestea sunt însă, în mare parte, obiective organizaționale și administrative.
Iar aici apare prima problemă.
Atunci când o „reformă de fond” introduce reguli susceptibile să restrângă exercitarea profesiei — cote, plafoane, diferențieri între formele de educație, condiții suplimentare, evaluări și mecanisme de control — nu mai este suficient să explici că sistemul va deveni mai ușor de administrat.
Trebuie demonstrat juridic de ce fiecare restricție este justificată, necesară și proporțională.
Prima întrebare rămâne, deci:
Unde este această analiză? Nu avem răspuns.
2. CMSR descrie minuțios cine a fost consultat. Dar consultarea nu este fundamentare juridică
Urmează aproape o pagină în care ni se explică procesul de elaborare.
Aflăm că au fost analizate modele din România și Europa, că a fost implicat un specialist în educația adulților, un sociolog și că s-a realizat un chestionar.
A existat un focus-grup cu 12 medici stomatologi.A fost organizat timp de trei zile un atelier GOPP.Au participat medici, furnizori și lectori.
Au fost constituite șase grupuri de lucru.
Foarte bine.
Toate acestea pot fi utile în elaborarea unei politici educaționale.Dar nici una dintre aceste activități nu reprezintă, prin ea însăși, fundamentarea juridică a unei restricții profesionale.
Un sociolog poate identifica percepțiile profesiei.Un specialist în educația adulților poate analiza eficiența metodelor de învățare.
Un focus-grup poate identifica probleme.Un chestionar poate măsura opinii.Un atelier poate genera soluții.
Dar nici sociologul, nici focus-grupul, nici chestionarul și nici atelierul GOPP nu înlocuiesc analiza juridică a necesității și proporționalității unei măsuri.
Mai mult, Nota nu prezintă nici măcar datele care ne-ar permite să verificăm relevanța consultării invocate.
Câți medici au răspuns chestionarului?Care a fost rata de răspuns?Care au fost întrebările?
Care sunt rezultatele cantitative?
Ce procent dintre respondenți a solicitat limitarea educației online?
Ce procent a solicitat obligativitatea unui număr minim de credite obținute fizic?
Câți au solicitat introducerea testării?
Care dintre măsurile propuse provin efectiv din rezultatele consultării?
Nota ne spune că au fost colectate informații.
Nu ne prezintă însă informațiile.
3. Primul argument concret al reformei este administrativ.
Ajungem la una dintre primele modificări explicate efectiv.
CMSR afirmă că actualele cicluri individuale de cinci ani produc:
„dificultăți pentru implementare și evidența calcului punctajului profesional” iar soluția propusă este uniformizarea ciclurilor în raport cu anii calendaristici.
Iar unul dintre argumentele prezentate este că noua abordare simplifică evidența obligațiilor profesionale și permite corelarea ciclului EMC cu „cotizația profesională și celelalte obligații administrative”.
Aici trebuie făcută o distincție juridică esențială.
Legea nr. 245/2020 stabilește că motivele strict administrative nu constituie motive imperative de interes public care să justifice o restricție privind accesul la profesiile reglementate sau exercitarea acestora.
Prin urmare, dacă o modificare produce un efect restrictiv asupra exercitării profesiei, simplificarea evidenței administrative nu poate constitui, singură, justificarea suficientă a acelei restricții.
Administrația trebuie organizată în jurul legii.Nu invers.
4. Activitățile practice: cifre precise, demonstrație absentă
CMSR majorează creditarea activităților hands-on de la 1,2 la 1,5 credite pe oră și permite până la 12 credite pentru un curs și până la 36 pentru un program modular
Justificarea invocată?„Relevanța practică.”, „Valoarea formării practice.”, „Impactul direct asupra activității profesionale.”
Promovarea formării practice poate constitui o opțiune educațională legitimă.
Dar rămân întrebările:
De ce 1,5?
De ce nu 1,3?
De ce maximum 12?
De ce maximum trei module?
De ce 36?
Dacă aceste valori rezultă din cercetarea realizată, unde sunt prezentate rezultatele?
Dacă provin din analiza sistemelor europene, care sunt sistemele comparate și ce concluzii au rezultat?
Dacă provin din chestionarul adresat profesiei, unde sunt datele?
Nota prezintă cifrele.
Nu prezintă însă raționamentul verificabil care a produs cifrele.
5. „EMCD accesibil”, dar creditat la jumătate
CMSR declară că dorește transformarea educației medicale continue la distanță într-un:
„instrument funcțional și accesibil”.
Imediat după această declarație apar însă regulile:
durată efectivă de maximum 8 ore;
test de verificare a cunoștințelor;
0,5 credite pentru fiecare oră efectivă de învățare;
maximum 4 credite pentru un curs.
Comparația este simplă:
activitate teoretică fizică: 1 oră = 1 credit;
activitate practică: 1 oră = 1,5 credite;
EMCD: 1 oră = 0,5 credite.
Întrebarea nu este dacă CMSR poate considera formarea practică deosebit de valoroasă.
Întrebarea este:
Unde este fundamentată diferența concretă de tratament?
Ce date demonstrează că o oră de educație online valorează, din perspectiva creditării profesionale, exact jumătate dintr-o oră desfășurată fizic?
De ce 0,5?
De ce maximum 4 credite?
Care este riscul pe care aceste limitări îl combat?
Ce alternative mai puțin restrictive au fost analizate?
Nota nu oferă aceste răspunsuri.
6. Testarea apare într-o singură propoziție
CMSR spune că, după parcurgerea cursurilor online, medicii:
„vor susține teste de verificare a cunoștințelor”.
Atât.
Dar această propoziție ridică o serie de probleme care nu pot fi expediate atât de simplu.
Care este temeiul juridic concret al acestei condiții?
Care este efectul testului?
Este obligatorie promovarea?
Care este pragul?
Cine stabilește întrebările și standardul evaluării?
Ce se întâmplă dacă medicul participă integral la activitatea EMC, dar nu promovează testul?
Primește creditele?
Poate repeta testul?
Există procedură de contestație?
Ce se întâmplă în cazul unei erori tehnice?
Și, mai ales:
dacă promovarea evaluării devine o condiție pentru acordarea creditelor, unde este fundamentată juridic instituirea acestei condiții și în ce limite poate CMSR să o impună?
O Notă de fundamentare serioasă ar trebui să permită răspunsul la asemenea întrebări.
7. Apoi apare cifra 100
CMSR propune ca, dintre cele 200 de credite EMC, minimum 100 să fie obținute prin participarea la evenimente EMC cu prezență fizică.
Aceasta reprezintă o intervenție importantă asupra posibilității medicului de a-și construi propriul parcurs de educație profesională continuă.
Dar de ce 100?
Nota nu prezintă un studiu care să justifice această cifră.
Nu prezintă date cantitative.
Nu prezintă analiza comparativă din care rezultă necesitatea pragului.
Nu identifică un risc cuantificat.
Nu explică de ce exact jumătate din totalul creditelor trebuie obținute fizic.
Or, Legea nr. 245/2020 impune ca justificarea și proporționalitatea unei măsuri restrictive să poată fi probate prin elemente calitative și, atunci când este posibil și relevant, cantitative.
Aici măsura însăși este cantitativă:
100 din 200.
50%.
Cu atât mai legitimă este întrebarea:
Unde este fundamentarea acestei proporții?
8. CMSR recunoaște obiectivul: „stimularea participării fizice”
Nota afirmă explicit că Regulamentul urmărește:
„stimularea participării fizice la evenimente”.
În cazul evenimentelor hibride este prevăzută inclusiv limitarea numărului participanților online pentru a evita transformarea EMC într-un „simplu proces formal”.
Dar tocmai aici fundamentarea trebuia să devină foarte riguroasă.
Pe ce date este asociată participarea online cu riscul formalismului?
Participarea fizică garantează prin ea însăși participarea efectivă?
Dacă problema este frauda, trebuie combătută frauda.
Dacă problema este identitatea participantului, trebuie verificată identitatea.
Dacă problema este durata participării, poate fi verificată durata.
Dacă problema este interactivitatea, poate fi stabilit un standard de interactivitate.
Dar limitarea accesului online pentru stimularea prezenței fizice reprezintă o alegere regulatorie care trebuie justificată în raport cu obiectivul urmărit și cu existența unor alternative mai puțin restrictive.
Nota declară obiectivul.
Nu demonstrează necesitatea mijlocului ales.
9. Nota intră în contradicție cu propriul obiectiv de accesibilitate
La începutul documentului, CMSR declară că dorește un sistem accesibil.
Apoi afirmă că dorește ca EMCD să devină un instrument „funcțional și accesibil”.
În același document însă:
creditează EMCD la jumătate
îl plafonează;
introduce testarea;
impune 100 de credite cu prezență fizică;
limitează participarea online chiar și la anumite evenimente hibride;
declară drept obiectiv „stimularea participării fizice”.
Aceste opțiuni pot fi discutate.
Dar tensiunea dintre ele și obiectivul declarat al accesibilității trebuie explicată.
Dacă accesibilitatea este într-adevăr un obiectiv, restricționarea tocmai a formei care elimină barierele geografice și o parte dintre costurile de deplasare necesită o justificare corespunzătoare.
Nota nu o oferă.
10. Lectorul clinician: de ce un an?
Nota introduce categoria „lectorului clinician”.
Valorificarea experienței clinice poate fi benefică.
Dar lectorul clinician urmează să fie monitorizat și evaluat timp de un an.
Din nou:
De ce un an?
Care sunt criteriile?
Ce pondere are feedbackul participanților?
Cum este protejat lectorul împotriva unor evaluări arbitrare sau abuzive?
Ce standard obiectiv trebuie îndeplinit?
Ce înseamnă evaluare „favorabilă”?
Care este efectul recomandării Comisiei Profesional-Științifice și de Învățământ?
Există o cale de contestare?
Nota descrie mecanismul dorit.
Nu fundamentează suficient garanțiile care trebuie să însoțească mecanismul.
11. Pragul de 750 de membri
Apare încă o cifră.
Colegiile teritoriale învecinate geografic se pot asocia pentru anumite manifestări dacă însumează minimum 750 de membri.
De ce 750?
Ce problemă concretă rezolvă acest prag?
Care este legătura demonstrată între numărul membrilor unui colegiu și capacitatea sa efectivă de a organiza o manifestare educațională de calitate?
De ce un prag inferior ar fi insuficient?
Nota nu explică.
În acest moment apare deja un tipar:
100.
0,5.
4.
8.
12.
36.
750.
Cifrele abundă.
Fundamentarea lor, nu.
12. Termenul se dublează: de la 30 la 60 de zile
CMSR propune ca anumite solicitări de creditare să fie depuse cu 60 de zile înainte, față de 30 de zile în prezent.
Justificarea:
„o mai bună centralizare, analiză și promovare”.
Din nou, justificarea este predominant administrativă.
Dar pentru furnizor obligația devine mai împovărătoare.
De ce 60 de zile?
Există date care demonstrează că termenul actual de 30 de zile este insuficient?
Câte cereri nu au putut fi analizate?
Care este durata medie reală necesară evaluării?
Câte întârzieri au existat?
De ce 45 de zile, de exemplu, nu ar fi suficiente?
Nota nu prezintă aceste date.
13. Orice cerință suplimentară are și un cost
Prezența fizică presupune deplasare, timp, eventual cazare și absență din cabinet.
Termenele mai lungi produc efecte asupra furnizorilor.
Integrarea platformelor presupune costuri tehnologice.
Monitorizarea are costuri.
Acreditarea are costuri.
Evaluarea are costuri.
Restrângerea accesului online poate afecta diferit medicul dintr-un centru universitar și medicul aflat la sute de kilometri de acesta.
Unde este analiza impactului?
Unde este evaluarea sarcinii administrative?
Unde sunt evaluate costurile?
Unde este analizat efectul asupra accesului la EMC al medicilor din localități mici sau din zone îndepărtate de marile centre?
Nota nu prezintă o asemenea analiză.
14. Problema fundamentală: efectul cumulat
Să privim acum cele cinci pagini ca întreg.
CMSR propune simultan:
uniformizarea ciclurilor;
obligații anuale de creditare;
minimum 100 de credite obținute fizic din totalul obligatoriu;
creditarea EMCD cu 0,5 credite/oră;
maximum 4 credite pentru un curs EMCD;
testarea după cursurile online;
integrarea platformelor furnizorilor cu infrastructura CMSR;
noi categorii și mecanisme privind lectorii;
noi reguli pentru furnizori;
pragul de 750 de membri;
termene de 60 de zile;
limitarea participanților online la evenimente hibride;
monitorizare;
evaluare;
feedback.
Dar unde este analiza efectului cumulat al tuturor acestor măsuri?
Medicul nu va suporta aceste reguli separat.
Le va suporta simultan.
La fel furnizorul.
De aceea, proporționalitatea nu poate fi analizată exclusiv fragmentar atunci când mai multe obligații și restricții se suprapun.
15. Ce ar fi trebuit să putem identifica într-o fundamentare juridică?
Pentru fiecare măsură restrictivă ar trebui să putem urmări un raționament verificabil:
1. Care este problema concretă?
2. Care este riscul pentru interesul public?
3. Prin ce date este demonstrat acel risc?
4. Care este competența legală în baza căreia intervine CMSR?
5. Este măsura aptă să atingă obiectivul urmărit?
6. De ce este necesară?
7. Ce alternative mai puțin restrictive au fost analizate?
8. De ce au fost respinse?
9. Dacă este instituit un prag numeric, de ce exact acel prag?
10. Care sunt costurile și sarcinile produse medicului și furnizorului?
11. Care este efectul cumulat cu celelalte obligații?
12. Cum va fi verificată ulterior eficiența măsurii?
În esență, traseul trebuie să poată fi urmărit:
RISC → PROBE → MĂSURĂ → NECESITATE → ALTERNATIVE → PROPORȚIONALITATE
Aceasta este diferența dintre descrierea unei decizii și fundamentarea ei.
16. Ce găsim efectiv în Nota CMSR?
Găsim:
descrierea procesului de consultare;
declarații privind modernizarea;
obiective generale;
descrierea soluțiilor alese;
numeroase valori numerice;
afirmații privind beneficiile anticipate.
Dar pentru restricțiile majore descrise chiar de document nu identificăm, în cele cinci pagini, o demonstrație individualizată completă de tipul:
RISC → PROBE → MĂSURĂ → NECESITATE → ALTERNATIVE → PROPORȚIONALITATE
Aceasta este problema centrală a documentului.
Nu faptul că este scurt.
O fundamentare poate avea cinci pagini și poate fi excelentă.
Problema este ce demonstrează efectiv acele cinci pagini.
17. Chestionarul și focus-grupul nu reprezintă testul de proporționalitate
CMSR nu poate răspunde unei critici juridice exclusiv prin:
„am consultat profesia”.
Consultarea și proporționalitatea sunt lucruri diferite.
Poți consulta o mie de persoane și adopta ulterior o măsură disproporționată.
Poți constitui șase grupuri de lucru și tot trebuie să respecți limitele competenței conferite de lege.
Poți realiza un studiu sociologic excelent și tot trebuie să demonstrezi de ce un prag de 100 de credite este necesar și proporțional.
Popularitatea unei măsuri nu îi conferă, prin ea însăși, legalitate.
După cum nici utilitatea sa administrativă nu demonstrează automat proporționalitatea.
18. Standardul juridic există
Legea nr. 245/2020 reglementează efectuarea testului de proporționalitate înaintea introducerii unor noi reglementări profesionale sau a modificării celor existente atunci când acestea restricționează accesul la profesia reglementată sau exercitarea acesteia.
Standardul juridic nu se reduce la rostirea cuvântului „proporționalitate”.
Evaluarea trebuie să fie raportată la natura, conținutul și impactul măsurii.
Justificarea trebuie susținută prin elemente calitative și, atunci când este posibil și relevant, cantitative.
Trebuie analizat dacă măsura este adecvată pentru atingerea obiectivului urmărit și dacă nu depășește ceea ce este necesar pentru atingerea lui.
Iar motivele strict administrative nu constituie, singure, motive imperative de interes public care să justifice restricționarea accesului la profesie sau a exercitării acesteia.
La nivel european, aceeași logică se regăsește în Directiva (UE) 2018/958 privind testul de proporționalitate înainte de adoptarea unor noi reglementări referitoare la profesii.
Prin urmare, problema nu este inexistența unui standard juridic.
Standardul există.
Întrebarea este:
Unde îl regăsim aplicat, măsură cu măsură, în Nota de fundamentare a CMSR?
19. Aceasta este vulnerabilitatea fundamentală a Notei CMSR
După citirea integrală a documentului, concluzia este simplă:
Nota explică în principal CE dorește CMSR să modifice.
Explică mult mai puțin:
DE CE ESTE ÎNDREPTĂȚIT SĂ IMPUNĂ FIECARE DINTRE MĂSURILE RESTRICTIVE;
CE RISC CONCRET JUSTIFICĂ MĂSURA;
DE CE ESTE NECESARĂ;
DE CE NU EXISTĂ O ALTERNATIVĂ MAI PUȚIN RESTRICTIVĂ;
și
DE CE RESTRICȚIA ARE EXACT INTENSITATEA ALEASĂ.
Aceasta este diferența fundamentală.
O reformă poate fi oportună.
Poate fi modernă.
Poate fi tehnologic sofisticată.
Poate fi dorită de o parte a profesiei.
Poate urmări obiective legitime.
Și, cu toate acestea, anumite măsuri ale sale pot fi nejustificate sau disproporționate.
Tocmai pentru asemenea situații există testul de proporționalitate.
20. Nota trebuie citită cu un singur cuvânt în minte: DEMONSTRAȚI
CMSR spune:
100 de credite fizic.
Demonstrați de ce 100.
CMSR spune:
0,5 credite pentru o oră EMCD.
Demonstrați de ce 0,5.
CMSR spune:
maximum 4 credite.
Demonstrați de ce 4.
CMSR spune:
test de verificare.
Demonstrați temeiul juridic, necesitatea și efectul acestei condiții.
CMSR spune:
maximum 8 ore.
Demonstrați de ce 8.
CMSR spune:
750 de membri.
Demonstrați de ce 750.
CMSR spune:
60 de zile.
Demonstrați de ce 60.
CMSR spune:
limităm participanții online.
Demonstrați riscul și de ce limitarea este necesară.
CMSR spune:
stimulăm participarea fizică.
Demonstrați de ce atingerea acestui obiectiv necesită restrângerea celorlalte modalități de formare și de ce măsurile alese nu depășesc ceea ce este necesar.
Aceasta trebuia să permită Nota de fundamentare să verificăm.
CONCLUZIE
Nu contest prin acest articol existența competențelor legale ale CMSR în materia educației medicale continue.
Contest o idee mult mai periculoasă:
că existența unei competențe ar dispensa autoritatea profesională de obligația de a justifica juridic modul în care o exercită.
Cele cinci pagini ale Notei CMSR descriu un proces de elaborare și prezintă o succesiune de modificări.
Dar atunci când modificările introduc plafoane, diferențieri, condiții, termene și mecanisme de control susceptibile să restrângă exercitarea profesiei, întrebarea juridică nu mai poate fi evitată:
UNDE ESTE FUNDAMENTAREA PROPORȚIONALITĂȚII LOR?
Unde sunt datele?
Unde sunt probele?
Unde sunt rezultatele chestionarului invocat?
Unde este analiza comparativă despre care ni se spune că a fost realizată?
Unde este justificarea cifrelor?
Unde sunt alternativele mai puțin restrictive?
Unde este analiza costurilor pentru medici și furnizori?
Unde este analiza efectului cumulat?
Unde este demonstrația că fiecare restricție nu depășește ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului declarat?
Un focus-grup nu răspunde acestor întrebări.
Un atelier GOPP nu răspunde acestor întrebări.
Șase grupuri de lucru nu răspund acestor întrebări.
Nici enumerarea modificărilor pe care regulatorul dorește să le introducă nu răspunde acestor întrebări.
O Notă de fundamentare nu trebuie să ne spună doar ce a decis regulatorul.
Trebuie să ne permită să verificăm:
de ce are competența să decidă astfel;
ce problemă concretă rezolvă;
pe ce probe se întemeiază;
de ce măsura este necesară;
de ce nu exista o alternativă mai puțin restrictivă;
și
de ce măsura este proporțională cu obiectivul urmărit.
Aceasta este problema juridică fundamentală pe care o ridică Nota CMSR.
Și înainte să analizăm cele peste o sută de articole ale noului Regulament EMC, CMSR ar trebui să răspundă unei întrebări mult mai simple:
PE CE AȚI FUNDAMENTAT, JURIDIC ȘI FACTUAL, TOATE ACESTE RESTRICȚII?
Pentru că într-o profesie reglementată nu este suficient să spui:„Am decis.”
Trebuie să poți demonstra de ce.
DEMONSTRAȚI.
